Este artículo está basado en mi tesis de maestría titulada El papel de los Estados Unidos en las negociaciones de paz en La Habana (2012-2016). Estas fueron unas negociaciones con un amplio respaldo internacional entre el gobierno colombiano y la antigua guerrilla de las Farc-EP para encontrar una salida dialogada del conflicto armado entre estos actores. Por lo tanto, lo que busca este artículo es caracterizar la participación de los Estados Unidos en estas negociaciones, y describir la relevancia del apoyo de este actor para el proceso de paz en su actual etapa de implementación.
Para entender mejor la participación de los Estados Unidos en el proceso de paz en Colombia se partirá de entender a Estados Unidos como un país hegemónico en la región que logra consolidar relaciones de índole imperialista con los países latinoamericanos, como Colombia.
Se usa aquí la definición de hegemonía de Gramsci [1], es decir como una capacidad de dirección política, intelectual y moral. Tradicionalmente se hacía entender como un concepto militar, como una combinación de la fuerza, la capacidad dirigente y la dominación, pero las ideas de Gramsci actualizaron el concepto centrándolo en la cultura y la ideología, haciendo entender que la hegemonía supone algo más intricado y arraigado que la dominación. Las ideas de Gramsci eran consideradas novedosas también porque hicieron que el concepto pudiera ser utilizado para analizar las sociedades existentes y sus formas de gobierno (Anderson, p. 19: 2018).
En este trabajo el concepto se ha utilizado para describir las relaciones hegemónicas dentro de un Estado y entre Estados.
El imperialismo se puede definir como la lucha entre Estado-naciones capitalistas por el dominio del sistema-mundo capitalista en expansión. Quien logra ejercer el dominio debe mantenerlo sobre la base de la fuerza y, además, haciendo valer su hegemonía (Gandasegui, p. 171: 2005). Las relaciones entre Estados Unidos y Colombia se pueden definir como imperialistas en la medida que se asigna un lugar y se movilizan todos los medios posibles para que sea ocupado por Colombia, construyendo unilateralmente un mapa específico a conveniencia del país hegemónico, donde la condición política y social de países como Colombia, se acomodan en función de su proyecto.
El hecho de que Estados Unidos sea un país hegemónico frente a América Latina implica que su apoyo o desaprobación en asuntos políticos, económicos y/o militares tiene un peso específico más relevante que el de otros países o actores externos. Luego, entender que hay una relación imperialista con Colombia permite inferir que hay una injerencia estadounidense en el país en varios temas, tanto políticos como económicos y militares, lo cual también tiene consecuencias específicas sobre el análisis de su papel en el proceso de paz.
Los diálogos de paz entre el gobierno colombiano y las Farc-EP contaron con un amplio respaldo internacional y uno de los países que apoyaron este intento de una salida negociada del conflicto armado fueron los Estados Unidos. Este actor fue uno de los primeros a los que el presidente Santos informó sobre sus intenciones de iniciar contactos con las Farc-EP para unas posibles negociaciones, lo cual evidencia la relevancia de esta potencia en las decisiones internas en Colombia.
Así, teniendo en cuenta que ya existía un marco de cooperación de carácter militar (Plan Colombia), un factor que debe haber sido significativo para lograr este apoyo fue el cambio discursivo del gobierno de Obama frente a América Latina, ya que el gobierno de Santos se apoyó en este para buscar el respaldo estadounidense a los diálogos iniciales.
Pues, como argumentó el profesor colombiano Daniel García Peña (2019):
“Creo que en el caso de Colombia Santos muy hábilmente supo utilizar esa situación, “ha dicho que quiere tener una nueva relación [con la región], pues hay una oportunidad para que lo que usted ha dicho se vuelva realidad.” Creo que ya para ese entonces era evidente que la posibilidad de una derrota militar de las Farc era, pues no era posible, y al contrario creo que Santos muy hábilmente también logró convencer a Obama, pero no solamente a Obama, y eso también es la parte interesante, de cómo Santos logró reconstruir un cierto apoyo bipartidista en Washington.”
Esto es una muestra de un tipo de diplomacia que el historiador colombiano Renán Vega denomina subordinación estratégica (Vega, 2015), la cual se caracteriza por la alineación de las políticas internas de Colombia con los ejes centrales de la agenda de política exterior estadounidense, para así obtener apoyo y aval político estadounidense de los objetivos internos del Estado colombiano. Este tipo de diplomacia fue usada anteriormente para acordar el Plan Colombia, apelando a los objetivos de política exterior estadounidenses de lucha contra el narcotráfico y el terrorismo, y para este caso el apoyo a los diálogos.
Las negociaciones oficiales comenzaron el 19 de noviembre de 2012 en La Habana con el establecimiento de una hoja de ruta con los puntos a negociar [2] entre el gobierno colombiano y las Farc-EP, y a su vez también se presentaron las líneas rojas de cada actor. Por ejemplo, las Farc-EP decían que no iban a aceptar pena de cárcel (De La Calle, pp. 225-226: 2019), y el gobierno decía que no iba a aceptar cambiar el modelo político y económico existente (Santos, p. 320: 2019).
Cabe destacar que la participación internacional en la mesa de conversaciones consistió en dos países garantes con un papel neutral (Noruega y Cuba) y dos países acompañantes con una mayor afinidad política con cada una de las partes (Chile y Venezuela) (Cujabante, p. 219:2016). Además, había un enviado especial de diferentes actores internacionales: de las Naciones Unidas, la Unión Europea, Alemania y Estados Unidos, pero ellos no participaron en la mesa.
Por eso, producto de una primera mirada se puede decir que el papel que desempeñó Estados Unidos no fue uno de los papeles centrales dentro de las negociaciones, sino que jugó un rol aparentemente menor, en sentido técnico, mediante un enviado especial.
Ordinariamente un enviado especial no tendría tanto significado dentro de unas negociaciones de paz, pero como aquí se trata de un Estado hegemónico se entiende que cualquier participación adquiere más fuerza dentro de las dinámicas de los diálogos, y que este rol posiciona su participación atribuyéndole influencia sobre asuntos específicos. Muestra de esto es que, como afirmó Diego Martínez, asesor del equipo negociador de las Farc-EP, a diferencia de los demás enviados especiales, sólo el enviado especial de Estados Unidos viajó a La Habana para hablar con las partes.
El resto de la comunidad internacional nunca fue a La Habana, pero Bernie Aronson era el único que iba a La Habana y hablaba con las Farc. Eso generó en mi criterio un asunto esencial y era que los demás países comprendieron que, como un asunto del patio trasero, no podían intervenir porque ya estaban los Estados Unidos interviniendo, entonces tú ves que por ejemplo el delegado de la Unión Europea para el proceso de paz nunca fue a La Habana, no, nunca. Y uno le preguntaba por qué no fue a La Habana, entonces él decía no, porque ya estaban los Estados Unidos allí, por una política hemisférica (Martínez, 2019).
A continuación, se puede ver que el enviado especial estadounidense Bernard Aronson fue designado el 20 de febrero de 2015. Antes EE. UU. había apoyado el proceso, pero después de esto tuvieron una participación más directa, aunque discreta, en los diálogos. Su participación fue anunciada por el Secretario de Estado de EE. UU. John Kerry, que dijo que el enviado especial se asignaría por una petición del presidente Santos en diciembre de 2014 (U.S. Department of State, 20.02. 2015).
En este sentido, es importante mencionar que como Estados Unidos había apoyado al Estado colombiano mediante el Plan Colombia, este país no era un actor neutral en las negociaciones, sino que era un actor con una postura particular frente al conflicto.
Aronson, who served as the top U.S. diplomat for Latin America under presidents George H. W. Bush and Bill Clinton, said he made clear to the guerrillas from the start that he was not a neutral party in the talks. His job was to represent the United States and support its ally, the Colombian government (Washington Post, 30.01.2017).
Aronson desarrolló una relación cercana con las dos partes y con los demás actores internacionales involucrados en los diálogos mediante el establecimiento a partir de su llegada de un canal directo de comunicación entre la administración de Obama y los diversos actores claves en las negociaciones, algo que se logró comprobar mediante las entrevistas con varios representantes de los actores presentes en las negociaciones. Era de interés de este actor mantenerse informado del proceso, cómo iba avanzando, cuáles eran los problemas y qué se había acordado, esto significó que, aunque Aronson no participaba directamente en la mesa sí se reunía frecuentemente con las partes y otros actores. Así se entiende que, aunque la participación estadounidense se intentó presentar como algo discreto, su participación era en realidad más central y activa.
Es importante destacar que la participación de este actor en los diálogos era de importancia para ambas partes en las conversaciones. Según Gerson Arias, asesor del equipo negociador del gobierno, el apoyo de Estados Unidos era esencial para el gobierno porque ayudaría a brindar una mayor legitimidad al proceso, brindaría más apoyo para el posconflicto y también era un factor importante para lograr convencer a la oposición de los diálogos. Pero, además, había dos temas en particular que el gobierno había identificado que se tenían que discutir con este actor. Esos temas eran el tema de las listas, como la lista Clinton [3] y la lista de organizaciones terroristas, y el tema de justicia, específicamente el tema de la extradición (Arias, 2019). Es decir, existían decisiones que dependían de la gestión de política interna estadounidense que definían puntos centrales de discusión en la mesa de conversaciones.
En lo que concierne a la extradición vale la pena tener en cuenta que el gobierno argumentaba que incluso si se pudiese llegar a un acuerdo con las Farc-EP sobre este tema, podrían llegar a tener problemas mayúsculos si Estados Unidos no estaba de acuerdo. Esto era, según Arias, porque en ese momento habían pedido la extradición de 50 cabecillas de la guerrilla por delitos de narcotráfico (Arias, 2019). Entonces, la importancia de la participación estadounidense en las negociaciones radicaba en los intereses de este Estado en que los guerrilleros que habían cometido crímenes de narcotráfico se extraditaran para pagar pena de cárcel allá, petición que se solía cumplir por el Estado colombiano y que chocaba directamente con una de las líneas rojas que habían puesto la guerrilla en los diálogos.
Luego, en el tema de las listas, como la lista de organizaciones terroristas y la lista Clinton, sería un problema grande para las Farc-EP hacer política legal en un marco de pos-acuerdo si no les sacaban de estas listas, y sólo los Estados Unidos tenía el poder de decisión sobre eso, así que desde el gobierno se concluyó que su apoyo al proceso era esencial.
Lo anterior es una muestra de las relaciones de índole imperialista en el sentido en que las decisiones políticas que se toman en Washington terminan decidiendo las agendas y los márgenes de maniobra de otros países, como Colombia en este caso, incluso si estos países toman decisiones internas sobre estos asuntos.
Por otro lado, se puede ver que el involucramiento de EE. UU. también era importante para las Farc-EP, pues según este actor un papel más activo de esta potencia en los diálogos era algo que consideraban necesario tomando en cuenta la presencia e incidencia permanente que Estados Unidos tiene en la vida política, económica y social de Colombia (Farc-EP, 20.02.2015). Según Tanja Nijmeijer, una de las negociadoras de las Farc-EP, se desarrolló una relación bastante cercana entre Aronson y los líderes del equipo negociador de la guerrilla. Pudieron discutir temas como lo de Simón Trinidad, quien había sido extraído a EE. UU., para ver si él podía participar como miembro de su equipo negociador (Nijmeijer, 2019). Se evidencia entonces, como su participación tenía que ver con el tema de la extradición y las listas que, aunque Aronson no participaba en la mesa, estos temas sí se trataban en sus reuniones con las partes.
Finalmente, otro hito de importancia en su participación fueron las reuniones entre los dos equipos negociadores y John Kerry en 2016 en el contexto de la histórica visita del presidente Obama a Cuba. En la reunión con el gobierno examinaron de manera detallada la marcha de las conversaciones, los temas logrados y los desafíos que quedaban en el proceso (El Tiempo, 21. 03. 2016) (Semana, 21.
03. 2016) (Telesur, 21. 03. 2016), y en la reunión con las Farc-EP, hecho que la guerrilla calificó como histórico (Telesur, 22. 03. 2016), “Kerry aseveró que aun cuando se han tenido algunos desacuerdos, tratándose de la paz no hay diferencias” (Telesur, 21.03.2016) (El Heraldo, 21. 03. 2016).
Estas reuniones se pueden entender como parte de un marco de reposicionamiento hegemónico de Estados Unidos en la región, basado en un discurso diferenciado, y expresaban un tipo de aprobación del proceso de paz desde el centro hegemónico. El Acuerdo Final de Paz fue firmado en 2016.
Es importante entender que unas negociaciones de paz y la firma de un acuerdo final entre las partes es tan solo un punto de partida para que se puedan empezar a implementar los puntos acordados para la construcción de paz y la resolución de la violencia estructural y cultural que generan los ciclos de violencia en el país. Por tanto, la oportunidad para construir la paz depende de la implementación, pero es importante resaltar que en este punto también existe dependencia con los Estados Unidos. Como se ha visto, esto se debe a su rol hegemónico y las relaciones imperialistas con Colombia que hace que esta potencia tenga una gran influencia sobre la agenda interna en el país.
Por eso, el hecho de que el apoyo a la implementación no fuera un tema central durante el gobierno de Donald Trump en Estados Unidos fue problemático, ya que en el período de Trump el apoyo diplomático desde la Casa Blanca a la paz disminuyó en favor de una mayor atención a los temas de narcotráfico y la crisis en Venezuela (Lutheran World Relief, p. 16: 2020). Este mandatario incluso llegó a expresar opiniones en contra del acuerdo en la etapa final de su presidencia en el contexto de la campaña electoral (El Tiempo, 28.09.2020).
Con la llegada de Joe Biden a la presidencia en 2021, muchos habían esperado un cambio de postura, ya que él había sido el vicepresidente en el gobierno de Obama y había apoyado las negociaciones de paz. De hecho, Biden hizo evidente su apoyo a la implementación en 2018 en la Cumbre Concordancia Américas cuando instó a Duque a no ignorar el acuerdo (RCN Radio, 17.07.2018) (El Tiempo, 20.01.2021). Efectivamente, cumpliendo algunas de las expectativas, se puede ver que este gobierno expresó oficialmente su apoyo a la construcción de paz en Colombia (US Department of State, 29.01.2021) (US Department of State, 06.04.2021), algo que demuestra un cambio en el discurso oficial estadounidense.
Biden expresó que
Visualizamos un futuro con seguridad, en todo el hemisferio occidental, no hay mejor lugar por donde iniciar que con la determinación del pueblo colombiano para establecer una paz sostenible y duradera, aseguró Biden, quien agregó que el acuerdo de paz fue un gran avance y no debe ser algo minimizado ni ignorado (El Tiempo, 20.01.2021).
Sobre esto, la profesora colombiana Sandra Borda señala que:
El cambio más notorio en la agenda binacional probablemente tiene que ver con una renovada preocupación por los derechos humanos y el acuerdo de paz entre el gobierno y las Farc, hoy partido político. Pero a pesar de esta transformación de la relación bilateral, ello no necesariamente implica un viraje radical de la agenda. La crisis venezolana y el tráfico ilegal de drogas ilícitas continúan siendo las preocupaciones centrales de Washington, aproximados de formas diferentes (Borda, p. 1: 2021).
En este sentido se puede inferir que, a pesar de la existencia de un mayor apoyo al proceso de paz, la agenda bilateral realmente no ha cambiado tanto.
Al iniciar el nuevo período presidencial en EE. UU. existían preocupaciones sobre las relaciones bilaterales con Colombia. Esto fue porque se había denunciado una injerencia de funcionarios y políticos del gobierno de Duque a favor de Trump en la campaña electoral en el Estado de Miami, aunque esto fue negado por el gobierno de Duque (Nascimento, p. 36: 2020).
Duque señaló que le deseaba al nuevo presidente los mejores éxitos y que trabajarían juntos en fortalecer la agenda común en comercio, medioambiente, seguridad y lucha contra crimen transnacional (Nascimento, p. 31: 2020), mostrando que su gobierno quería revitalizar las relaciones, pero sin hacer mención del tema de la paz. En junio de 2021, mediante llamada telefónica Biden reafirmó la alianza entre los Estados Unidos y Colombia (The White House, 28.06.2021), pero no fue sino hasta el pasado 10 de marzo de 2022 que se produjo una reunión presencial entre ambos mandatarios.
Dicho encuentro se dio en un contexto internacional de crisis como consecuencia de la invasión de Rusia a Ucrania lo cual favoreció el reconocimiento de Colombia como un aliado estratégico no-OTAN para Estados Unidos. Este gesto político ratifica el lugar de Colombia como “Piedra angular de la política exterior de Washington en la región” (El Espectador, 12.03.2022) y significa una profundización del enfoque militarista de la articulación entre los dos países. El tema del cumplimiento de los Acuerdos de paz, por el contrario, no fue central en la agenda.
Es importante resaltar que cuando Biden empezó su presidencia le llegaron varias cartas de actores de la sociedad civil expresando preocupación sobre la precaria implementación del Acuerdo de Paz por el gobierno de Duque, y sobre la necesidad de un mayor apoyo estadounidense para la implementación. Una de estas cartas fue del movimiento Defendamos la Paz y fue firmada por exnegociadores de paz del Gobierno de Santos y de la exguerrilla, así como también por los negociadores de los fallidos diálogos con el ELN (RCN Radio, 21.01.2021). Esta carta decía que:
El proceso de paz y la ejecución del Acuerdo han encontrado numerosos obstáculos en los tiempos de las administraciones del presidente Iván Duque, en Colombia, y del expresidente Donald Trump, en Estados Unidos […]. Los firmantes advierten que gran parte de lo pactado no se ha implementado, mientras que la puesta en obra de otros aspectos se está llevando a cabo con lentitud, pocos recursos o, incluso, en medio de objeciones presidenciales (El Espectador, 21.01.2021).
En este sentido, pidieron el fortalecimiento al apoyo a la implementación integral del acuerdo, a la protección de defensores de derechos humanos y excombatientes, y al cambio en la política de drogas según el punto cuatro del acuerdo (El Espectador, 21.01.2021).
Es importante mencionar que lo más relevante para la implementación del Acuerdo de Paz es que haya un gobierno en Colombia que tenga ese objetivo como una prioridad (por eso las elecciones presidenciales de este año tendrán grandes consecuencias para el éxito o no de la implementación), y que las dos partes que firmaron el acuerdo cumplan con lo acordado. Pero, lo que se quiere resaltar aquí es que también es de importancia que haya un gobierno en Estados Unidos que apoye y no obstaculice la construcción de paz.
Sobre la precaria situación de la implementación el Consejero Presidencial para la Estabilización y Consolidación, Emilio Archila, argumentó que “Duque no ha puesto trabas a la implementación del Acuerdo” y que hay optimismo “en torno a la continuidad del trabajo con el nuevo gobierno de Estados Unidos, en cabeza del presidente Joe Biden, para que la implementación de la Paz con Legalidad signifique un proceso irreversible” (Presidencia de la República, 21.01.2021).
Sin embargo, como se vio anteriormente hay muchas críticas sobre el estado de la implementación y la situación de la construcción de la paz en el país. Además, se debe señalar que la política Paz con Legalidad promovida por el gobierno “incluye diferentes aspectos de lo acordado en La Habana, pero alejándose sustancialmente del pacto y omitiendo acciones esenciales para la implementación integral del Acuerdo, que aún se esperan en los territorios” (Programa Somos Defensores, 2021, p. 42), lo cual es preocupante.
Es interesante observar que hay un apoyo de Estados Unidos tanto desde la Casa Blanca como desde sus embajadores en el Consejo de Seguridad de la ONU (United States Mission to the United Nations, 14.10,2021), pero que no existe realmente una crítica a esta política.
Anteriormente se mostró que una de las razones de la importancia de la participación estadounidense en las negociaciones tenía que ver con los temas de las listas y la extradición. Así, el hecho de que el Departamento de Estado de Estados Unidos haya quitado a las desmovilizadas Farc-EP de su lista de organizaciones terroristas tuvo un impacto positivo para el esfuerzo de la implementación, ya que este hecho abrió la posibilidad de realizar proyectos con los excombatientes. En lo que concierne a la extradición, expresaron que esto no quita los cargos o futuros cargos contra los antiguos líderes de las Farc-EP puestos por EE. UU., incluyendo cargos por narcotráfico (US Department of State, 30.11.2021), lo cual demuestra su continuado interés e influencia en el tema de justicia y extradición. Otro tema que es de gran importancia es el punto cuatro del Acuerdo de Paz (Solución al Problema de las Drogas Ilícitas), en lo que tiene que ver con la fumigación. En este sentido, es preocupante que “el gobierno de Colombia se está acercando a restablecer un programa, suspendido en 2015, que asperjaría herbicidas desde aviones sobre territorios donde se cultiva la coca” (WOLA, 26.03.21). Se entiende que esto sería un obstáculo para la implementación de este punto que prioriza la erradicación voluntaria y que el apoyo de EE. UU. a este programa de fumigación puede tener grandes consecuencias para la paz
Por lo tanto, se entiende que el apoyo u obstaculización de Estados Unidos frente a la implementación del Acuerdo de Paz tiene un impacto para la construcción de paz en Colombia. Además, sus opiniones y acciones terminan teniendo consecuencias específicas en diferentes temas que tienen que ver con la implementación como el tema de las listas y el tema de la fumigación.
Estados Unidos tiene unas relaciones de ìndole hegemónica e imperialista con Colombia y América Latina y por eso tiene una gran capacidad de influenciar las agendas regionales. Por eso, y por su participación en el conflicto armado mediante el Plan Colombia, su apoyo y participación en las negociaciones de paz fue central. Luego, en la etapa actual de implementación se puede ver que aunque lo más importante es la voluntad de las partes que firmaron el acuerdo de cumplir con lo acordado, el apoyo de los Estados Unidos también es fundamental. La situación actual en Colombia es muy preocupante, ya que se presenta un panorama de precaria implementación, aumento de la violencia y asesinatos de defensores y defensoras de derechos humanos, líderes sociales y excombatientes. Los resultados de las futuras elecciones presidenciales en Colombia y la política exterior de Estados Unidos frente al tema de la implementación va a ser clave para determinar el futuro de la construcción de paz en Colombia.
[1] Gramsci fue un filósofo, político y periodista italiano (1891-1937).
[2] 1) Reforma Rural Integral, 2) Participación Política, 3) Fin del Conflicto, 4) Solución al Problema de las Drogas Ilícitas, 5) Víctimas y 6) Implementación, Verificación y Refrendación (Acuerdo Final, 2016).
